Trong thực tế, nhiều trường hợp cá nhân, tổ chức được Nhà nước trao quyền sử dụng đất thông qua hình thức công nhận quyền sử dụng đất, giao đất, cho thuê đất lâu dài hoặc có thời hạn, và vì một lý do nào đó, người sử dụng đất chưa sử dụng hoặc không có nhu cầu sử dụng hết mà muốn chuyển giao tạm thời quyền sử dụng đất cho cá nhân, tổ chức khác được sử dụng để đáp ứng tối đa hiệu quả sử dụng đất. Một trong những hình thức chuyển giao tạm thời quyền sử dụng đất được Nhà nước trao quyền cho người sử dụng đất là cho thuê, cho thuê lại quyền sử dụng đất theo quy định tại khoản 1 Điều 167 Luật Đất đai 2013, cụ thể: “Người sử dụng đất được thực hiện các quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho, thế chấp, góp vốn quyền sử dụng đất theo quy định của Luật này”. Vậy trường hợp “cho mượn quyền sử dụng đất” vốn diễn ra rất nhiều trên thực tiễn được pháp luật quy định và thực hiện trên thực tế như thế nào?
Về vấn đề này, chưa có văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quy định cụ thể, do đó, có nhiều quan điểm đưa ra chưa được thống nhất.
Đối với quan điểm thứ nhất:
Theo quy định của Luật Đất đai 2013, tại khoản 3 Điều 6 quy định: “Người sử dụng đất thực hiện quyền, nghĩa vụ của mình trong thời hạn sử dụng đất theo quy định của Luật này và quy định khác của pháp luật có liên quan” và khoản 4 Điều 12 quy định một trong những hành vi bị cấm là “không thực hiện đúng quy định của pháp luật khi thực hiện quyền của người sử dụng đất.”.
Nghiên cứu các quy định tại chương 11 – Quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất của Luật Đất đai 2013, không có quy định người sử dụng đất (hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư, tổ chức) được cho mượn quyền sử dụng đất, mà người sử dụng đất chỉ có quyền: chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho, thế chấp, góp vốn.
Đồng thời, người sử dụng đất có nghĩa vụ: sử dụng đất đúng mục đích, làm đầy đủ thủ tục khi chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho quyền sử dụng đất; thế chấp, góp vốn bằng quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật.
Trong khi đó, nhà ở cũng như đất đai đều là bất động sản theo quy định tại khoản 1 Điều 107 Bộ luật Dân sự 2015 lại được pháp luật cho phép giao dịch dưới hình thức “cho mượn” theo Điều 117 Luật Nhà ở 2014.
Điều 500 Bộ luật Dân sự 2015 quy định “Hợp đồng về quyền sử dụng đất là sự thỏa thuận giữa các bên, theo đó người sử dụng đất chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, tặng cho, thế chấp, góp vốn quyền sử dụng đất hoặc thực hiện quyền khác theo quy định của Luật đất đai cho bên kia; bên kia thực hiện quyền, nghĩa vụ theo hợp đồng với người sử dụng đất.”
Như vậy, với các quy định trên, có quan điểm cho rằng người sử dụng đất chỉ được thực hiện các quyền của người sử dụng đất theo quy định của Luật đất đai 2013 và xác lập Hợp đồng về quyền sử dụng đất theo quy định của pháp trong khi đó, Luật đất đai 2013 không quy định người sử dụng đất được cho mượn quyền sử dụng đất nên không thể thực hiện.
Mặt khác, điểm a khoản 2 Điều 102, khoản 2 Điều 133 Luật Đất đai 2013, Điều 46 Nghị định 43/2014/NĐ-CP, quy định phần diện tích đất mà tổ chức đang sử dụng nhưng không được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất, Nhà nước thu hồi phần diện tích đất cho mượn trái pháp luật hoặc trường hợp tổ chức kinh tế, tổ chức sự nghiệp công lập đã được Nhà nước giao đất, cho thuê đất trước ngày 01/07/2014 để sử dụng vào mục đích sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp thì phải rà soát hiện trạng sử dụng đất, lập phương án sử dụng đất. Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có trách nhiệm chỉ đạo việc rà soát, phê duyệt phương án sử dụng đất; giao đất, cho thuê đất theo phương án sử dụng đất được phê duyệt; thu hồi diện tích đất cho mượn trái pháp luật để tạo quỹ đất giao, cho thuê đối với tổ chức, hộ gia đình, cá nhân.
Quan điểm thứ hai cho rằng:
Theo quy định tại Điều 494, Điều 495 Bộ luật Dân sự 2015, Hợp đồng mượn tài sản là sự thỏa thuận giữa các bên, theo đó bên cho mượn giao tài sản cho bên mượn để sử dụng trong một thời hạn mà không phải trả tiền, bên mượn phải trả lại tài sản đó khi hết thời hạn mượn hoặc mục đích mượn đã đạt được, và đối tượng của hợp đồng mượn tài sản là “tất cả những tài sản không tiêu hao”.
Khoản 2 Điều 112 Bộ luật Dân sự 2015 quy định: “vật không tiêu hao là vật khi đã qua sử dụng nhiều lần mà cơ bản vẫn giữ được tính chất, hình dáng và tính năng sử dụng ban đầu.”
Với quy định này thì có thể xác định quyền sử dụng đất là quyền tài sản theo Điều 115 Bộ luật Dân sự 2015, không được xác định là vật không tiêu hao, hoàn toàn có thể trở thành đối tượng của Hợp đồng mượn tài sản, do pháp luật đất đai cũng không có quy định cụ thể về việc cấm hoặc không cho phép người sử dụng đất được cho mượn quyền sử dụng đất nên các bên được xác lập, thực hiện, chấm dứt quyền, nghĩa vụ dân sự của mình trên cơ sở tự do, tự nguyện cam kết, thỏa thuận theo nguyên tắc cơ bản của pháp luật dân sự. Trong thực tế, việc cho mượn quyền sử dụng đất rất phổ biến và vẫn được Tòa án chấp nhận khi có tranh chấp.
Mặt khác, Luật Nhà ở 2014 lại có ghi nhận hợp đồng mượn nhà ở nên không có lý do gì Luật đất đai lại bỏ qua giao dịch mượn quyền sử dụng đất. Việc Luật đất đai 2013 ghi nhận một số giao dịch về quyền sử dụng đất nhưng không ghi nhận giao dịch mượn quyền sử dụng đất là bỏ qua một thực tế của xã hội.
Đối với cá nhân tác giả bài viết này đồng tình với quan điểm thứ nhất. Đó là đối với các giao dịch liên quan đến quyền sử dụng đất, sự thỏa thuận giữa các bên cần phải tuân thủ theo quy định của pháp luật đất đai, trong đó có quy định về các quyền của người sử dụng đất. Và người sử dụng đất chỉ được thực hiện các quyền mà pháp luật trao cho. Do Luật đất đai 2013 chưa cho phép người sử dụng đất được cho mượn quyền sử dụng đất, chưa quy định điều kiện để người sử dụng đất được cho mượn quyền sử dụng đất nên giao dịch cho mượn quyền sử dụng đất nếu được xác lập cũng có nguy cơ bị vô hiệu do vi phạm điều cấm của pháp luật theo Điều 123 Bộ luật Dân sự 2015.
Thực tiễn cho thấy, giao dịch cho mượn quyền sử dụng đất khá phổ biến và cũng có ý nghĩa tăng cường hiệu quả sử dụng đất, do đó, pháp luật đất đai cũng nên bổ sung thêm hình thức giao dịch, điều kiện, cách thức thực hiện loại giao dịch này để áp dụng.
Trước mắt, pháp luật không có quy định cụ thể về việc cá nhân, tổ chức sử dụng đất có quyền cho mượn quyền sử dụng đất. Nếu xác lập giao dịch cho mượn quyền sử dụng đất sẽ là khúc mắc sẽ gặp nhiều khó khăn về căn cứ pháp luật tháo gỡ, giải quyết
